Tra leadership culturale e garanzia di legalità
(alla ricerca di una identità per i nuovi Ispettori della Repubblica)

di Giancarlo Cerini

Tornano gli ispettori?

Ora che il concorso ispettivo è stato bandito si accelerano i tempi per la presentazione delle carte, si scruta tra le pieghe del programma per cogliere qualche indizio circa la preparazione, ma forse non si riflette a sufficienza sull’identità del dirigente tecnico (alias ispettore), sulla consistenza (culturale, professionale, giurisdizionale) della sua funzione. Forse una ricognizione, sia pure sommaria, attorno a questa funzione –che svolgiamo tra l’altro personalmente da oltre vent’anni- può aiutare ad affrontare con più convinzione una prova concorsuale che si presenta comunque assai impegnativa.

La funzione ispettiva (ma è proprio il caso di richiamarla in questo modo così autoritativo?) viene parzialmente ridisegnata all’interno del Regolamento di riassetto del Ministero della Pubblica Istruzione, recentemente pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale (DPR 21 dicembre 2007, n. 260) e resosi necessario dopo lo “spacchettamento” degli ambiti della Ricerca e dell’Università dal precedente assetto ministeriale unitario (MIUR). E’ un profilo assai sbrigativo, che non annulla le declaratorie professionali ancora vigenti (nel Testo Unico dell’Istruzione del 1994), da rivisitare alla luce della normativa generale sulla dirigenza pubblica (dal d.lvo 165/2001 in poi), ma che lascia trasparire un orientamento esplicito del potere politico nei confronti di questo corpo tecnico.

Il comma 5 dell’art. 2 così recita:
“Il corpo ispettivo, composto dai dirigenti investiti dell'esercizio della funzione ispettiva tecnica, e' collocato, a livello di amministrazione centrale, in posizione di dipendenza funzionale dal Capo del Dipartimento per l'istruzione, e, a livello periferico, in posizione di dipendenza funzionale dai dirigenti preposti agli uffici scolastici regionali, per lo svolgimento dei compiti che la legge attribuisce a tale funzione anche con riferimento ai fenomeni del bullismo, delle devianze giovanili, dell'assiduita' della frequenza e della continuita' delle prestazioni da parte dei docenti. Le modalita' di esercizio della funzione ispettiva tecnica sono determinate con apposito atto di indirizzo del Ministro.”
L’interpretazione data alla funzione non è certamente esauriente (ed infatti si rimanda ad un successivo atto di indirizzo del Ministro), ma l’insistenza sui compiti di vigilanza su alcuni fenomeni scolastici che oggi assumono il carattere di allarme sociale (come il bullismo, l’assentesimo, il docente “fannullone” ecc.) rischia di far perdere all’ispettore tecnico quel carattere di esperto di alta professionalità a disposizione del sistema scolastico che veniva, sia pure faticosamente delineato, nel quadro normativo precedente. E’ vero che strumenti e momenti di controllo e di repressione (o di prevenzione, come meglio sarebbe in campo educativo) sono sempre più richiesti in ogni ambito della società civile: si pensi alla sicurezza sul lavoro, alle frodi fiscali, alla regolarità delle posizioni assicurative e previdenziali, alla tutela dell’ambiente, al corretto funzionamento della giustizia. Non c’è campo della vita privata (e pubblica) che oggi non richieda sistemi di tutela e di verifica del rispetto di elementari diritti e doveri tutelati per altro dalla Costituzione.
Spesso è l’Amministrazione pubblica a darsi “occhi” per vigilare, “inspicere”, da cui deriva certamente la terminologia utilizzata per descrivere anche popolarmente una funzione (quella ispettiva) che l’aplomb ministeriale di “dirigente tecnico” certamente rende più sfumata ed aleatoria. In altri casi il legislatore sembra non fidarsi di questa capacità di autotutela che le pubbliche amministrazioni dovrebbero esercitare normalmente. Infatti vediamo svilupparsi in questi ultimi anni autorità indipendenti, come il Garante per la protezione dei dati personali, il Garante per la concorrenza e il mercato, il Garante per le telecomunicazioni ecc. (fino al recente “signor prezzi”), quasi per far fronte con strumenti innovativi al bisogno di tutela di diritti e interessi che non sono solo “formali”, ma attengono alla sfera di una piena cittadinanza. Già incombono poi le logiche della “class action” in cui i singoli portatori di interessi “lesi” sono visti come portatori di istanze non meramente privatistiche e soggettive. In questo contesto in movimento si dovrà collocare la nuova funzione degli ispettori del Ministero della Pubblica istruzione, al confine tra funzioni di leadership culturale ed una domanda crescente di tutela, di correttezza e di qualità dell’azione delle istituzioni pubbliche (e tra di essa la scuola).
Come cambia il governo “tecnico” della scuola?
Le scuole sono oggi largamente autonome. Questo principio gode addirittura di una copertura costituzionale. Soggetti e strutture della Pubblica Istruzione devono tutti interrogarsi sulla loro collocazione. Anche il corpo ispettivo non sfugge a questa domanda di senso, come del resto tutta l’amministrazione scolastica, servente e garante allo stesso tempo. In particolare ci interessano qui le modalità di esercizio di funzioni di natura tecnica, essendo gli ispettori la massima espressione della competenza tecnica della scuola.
Colpisce, allora, che al comma sesto dell’art. 7 del citato Regolamento di riforma del Ministero (Dpr 260/07) appaiono molto arricchite le competenze degli Uffici Scolastici Provinciali, per gli opportuni richiami a funzioni di governance locale delle risorse (e di rapporti con gli enti locali per la programmazione del servizio scolastico), ma addirittura “rimpolpate” con l’assegnazione di funzioni in materie strettamente tecniche e pedagogiche, che un tempo sarebbero state attribuite sicuramente agli ispettori tecnici.
Recita infatti il testo del Regolamento di riforma dell’amministrazione:
“L'Ufficio scolastico provinciale, di cui al comma 2, svolge le funzioni relative alla assistenza, alla consulenza e al supporto, agli istituti scolastici autonomi per le procedure amministrative e amministrativo-contabili; alla gestione delle graduatorie e alla formulazione di proposte al direttore regionale ai fini dell'assegnazione delle risorse umane ai singoli istituti scolastici autonomi; al supporto e alla consulenza agli istituti scolastici per la progettazione e innovazione della offerta formativa e alla integrazione con gli altri attori locali; al supporto e allo sviluppo delle reti di scuole; al monitoraggio dell'edilizia scolastica e della sicurezza degli edifici; allo stato di integrazione degli alunni immigrati; all'utilizzo da parte delle scuole dei fondi europei; al raccordo ed interazione con le autonomie locali per la migliore realizzazione dell'integrazione scolastica dei diversamente abili, alla promozione ed incentivazione della partecipazione studentesca; al raccordo con i comuni per la verifica dell'osservanza dell'obbligo scolastico; alla cura delle relazioni con le RSU”.

C’è un evidente intreccio di compiti amministrativi e di compiti tecnici, a livello provinciale e regionale (USP e USR). Ricordiamo, in proposito, che un’iniziale ipotesi di costituzione di Centri Servizi a supporto dell’autonomia (da affiancare ai vecchi Provveditorati agli Studi, ricondotti ad una funzione amministrativa) fu –forse troppo frettolosamente- archiviata all’atto della emanazione dei regolamenti di riforma dell’amministrazione scolastica, sulle soglie del 2000. Prevalse, allora, la preoccupazione di non duplicare strutture e servizi di intermediazione tra scuole autonome e articolazioni dell’amministrazione, offrendo maggiore credito all’ipotesi della costituzione di reti di scuole. Queste, sulla base, dell’art. 7 del Regolamento dell’autonomia (Dpr 275/99) possono dar vita anche a strutture, centri risorse, laboratori territoriali per la “formazione, la ricerca, la documentazione, l’orientamento”. Anche in questo caso siamo in presenza di una possibile erosione di funzioni tecniche e di compiti di supporto professionale che avrebbero potuto essere ricondotte all’impulso progettuale del corpo ispettivo.
Una funzione che viene da lontano
Ricordiamo che la funzione ispettiva fu riordinata nell’ambito della stagione dei “decreti delegati” del 1974, non a caso, un periodo caratterizzato da una forte domanda di partecipazione e di interazione “orizzontale” tra i diversi soggetti del sistema istruzione. Cambiò il ruolo dei capi di istituto (chiamati a presiedere un collegio dei docenti) e cambiò anche il ruolo dell’ispettore, non più anello intermedio di una catena gerarchica monocratica tra Provveditore agli Studi e Direttore didattico, ma piuttosto figura di staff, a latere dell’amministrazione attiva, con compiti certamente ancora di natura ispettiva, ma soprattutto di carattere tecnico e progettuale, di vicinanza alle scuole impegnate nei primi processi di innovazione, formazione, ricerca, documentazione. Un apposito decreto delegato era dedicato al presidio di queste nuove funzioni tecniche, ad esempio con l’invenzione degli IRRSAE, oggi in fase di scioglimento e rifunzionalizzazione nell’Agenzia Nazionale per lo sviluppo dell’autonomia scolastica.
Art. 397 - Funzione ispettiva
1. La funzione ispettiva concorre, secondo le direttive del Ministro della pubblica istruzione e nel quadro delle norme generali sull'istruzione, alla realizzazione delle finalità di istruzione e di formazione, affidate alle istituzioni scolastiche ed educative.
2. Essa è esercitata da ispettori tecnici che operano in campo nazionale, in campo regionale e provinciale.
3. Gli ispettori tecnici contribuiscono a promuovere e coordinare le attività di aggiornamento del personale direttivo e docente delle scuole di ogni ordine e grado; formulano proposte e pareri in merito ai programmi di insegnamento e di esame e al loro adeguamento, all'impiego dei sussidi didattici e delle tecnologie di apprendimento, nonché alle iniziative di sperimentazione di cui curano il coordinamento; possono essere sentiti dai consigli scolastici provinciali in relazione alla loro funzione; svolgono attività di assistenza tecnico-didattica a favore delle istituzioni scolastiche ed attendono alle ispezioni disposte dal Ministero della pubblica istruzione, dal sovrintendente scolastico regionale o dal provveditore agli studi; prestano la propria assistenza e collaborazione nelle attività di aggiornamento del personale direttivo e docente nell'ambito del circolo didattico, dell'istituto, del distretto, regionale e nazionale.
4. Gli ispettori tecnici svolgono altresì attività di studio, di ricerca e di consulenza tecnica per il Ministro, i direttori generali, i capi dei servizi centrali, i sovrintendenti scolastici e i provveditori agli studi.
5. Al termine di ogni anno scolastico, il corpo ispettivo redige una relazione sull'andamento generale dell'attività scolastica e dei servizi.
Ne è risultata una funzione certamente “ibrida”, un po’ retaggio della classica funzione di controllo ed ispezione (le c.d. ispezioni disposte), di intervento in situazione in caso di conflitti o di contenzioso, o addirittura di repressione dei comportamenti non legittimi (ma va ricordato che non compete all’ispettore l’irrogazione di sanzioni o di emanazione di atti, di competenza dell’amministrazione attiva, ma di ricognizione istruttoria e –semmai- di proposta di provvedimenti). E sempre su istanza disposta dall’autorità amministrativa. A fianco di questa, però, prepotentemente si sviluppò anche il lato promozionale, di sostegno alla ricerca ed alla formazione del personale, fortemente intrecciata con i processi di innovazione, sia della scuola di base (con la stagione d’oro degli anni Ottanta, con il rinnovamento dei programmi didattici del ’79, dell’’85, del ‘91), sia nella scuola secondaria superiore (con i cosiddetti progetti di sperimentazione “assistita” spesso guidati o ispirati da ispettori tecnici operanti al Ministero). Sembrava dunque possibile coniugare le funzioni di “magistratura della scuola” (una sorta di organo interno di autocontrollo e correzione) con le più ariose funzioni di animazione culturale, orientamento pedagogico, supporto alla incipiente voglia di protagonismo culturale della scuola. Tutti ricordato la bella formulazione coniata da Massimo Severo Giannini, uno dei nostri massimi studiosi di diritto amministrativo, che vedeva una funzione ispettiva come funzionale al miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia della pubblica amministrazione; una funzione di regolazione, di prevenzione, di anticipazione delle eventuali patologie attraverso impulsi di natura tecnica, culturale, professionale. Ma questa intuizione ha stentato a prendere quota e sarebbe ingeneroso attribuirne la causa alla sola prevalenza dell’elemento amministrativo nella vita della scuola (o all’endemico conflitto tra tecnici ed amministrativi). Tra l’altro, lo stesso corpo ispettivo fu attratto (si attrasse da sé?) verso l’omologazione con la dirigenza amministrativa (con la legge 27/12/1989 n. 417 che unificò i ruoli della dirigenza tecnica.
Verso un riposizionamento dell’ispettorato
Oggi si rimpiange una funzione di assistenza tecnica alle scuole, di cui si sente l’esigenza, ma che non è facile da re-interpretare. Le scuole sono gelose della loro recente autonomia (anche se qualche volta si trasforma in autarchia competitiva). L’amministrazione scolastica è alla ricerca di una sua rilegittimazione (anche di fronte ai rischi di una erosione di funzioni da parte di Regioni ed autonomie locali, evento che dopo il Titolo V è più che probabile). Il corpo ispettivo appare “incerto” sul suo futuro, non rinnovato nei suoi effettivi (ben venga il nuovo concorso, anche se è mancata una riflessione in corsa sulle funzioni di un moderno corpo ispettivo) ed interpreta in maniera “random” i propri compiti. Le nuove Agenzie nazionali, ANSAS e INVALSI, sono impazienti di esercitare a tutto tondo i compiti di supporto tecnico alla scuola e di valutazione di sistema (forse avvalendosi anche del contributo degli ispettori?). Come si vede il panorama è assai affollato e non è chiaro dirimere e precisare le diverse funzioni in un’ottica di complementarietà e di sinergia. L’ultima direttiva ministeriale che ha regolamentato con un certo dettaglio la funzione degli ispettori è del 1991 (Dm 12/9/1991, n. 274).
Restano aperti numerosi interrogativi circa la collocazione professionale del corpo ispettivo. Oggi, in un sistema educativo che tende a frammentarsi anche a seguito dell’emergere delle autonomie –non solo scolastiche- diventa molto forte il richiamo a funzioni di garanzia e rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di diritti civili e sociali. E’ vero che questo compito dovrebbe essere affidato ad un autorevole sistema nazionale di valutazione, che però non esaurisce le esigenze di verifica dello stato di salute della scuola, tanto più se si dovesse puntare solo su test di apprendimento e monitoraggi su scheda. Servono visite alle scuole, audit e analisi in situazione, interazione con testimoni qualificati e decisori, interpretazione dei dati e capacità di indicare prospettive di sviluppo. Così pure, dovremmo riparlare di formazione in servizio e ricerca didattica, di valutazione e di valorizzazione delle professionalità (di dirigenti e docenti), di autovalutazione e di rendicontazione sociale, di consulenza e supervisione per i curricoli. Chi meglio di un corpo autorevole di professionisti di comprovata competenza può svolgere queste funzioni così essenziali per il miglioramento della qualità dell’istruzione?
Dispiace che incalzati dagli eventi si rischi ora di orientare la funzione ispettiva prevalentemente verso una logica di gestione del contenzioso (umano, professionale, giuridico, amministrativo, processuale, ecc.). Sarebbe un vero impoverimento del sistema, che riconfermerebbe un’idea distorta che sta prendendo piede nella nostra scuola, cioè che gli eventuali conflitti abbiano bisogno di un giudice (nemmeno interno al sistema scolastico, ma addirittura nel foro giudiziario) per essere risolti, dimenticando che quando si arriva alle sanzioni, alla repressione, all’attribuzione di torti e colpe (sia pure da parte di un giudice giusto e imparziale), il rapporto educativo si è già interrotto, il danno “pedagogico” si è prodotto e nessun risarcimento potrà ripristinarlo.
Un futuro per i “civil servant”
Di fronte a questa constatazione resta pur sempre un margine (stretto) di iniziativa: la presenza di un gruppo professionale autorevole, accreditato, competente sul piano culturale, tecnico e giuridico può rappresentare una risorsa per il sistema educativo, un “volano” di comportamenti virtuosi da utilizzare anche per far fronte alle emergenze sociali (il bullismo, la dispersione, la mancanza diffusa di senso civico e di rispetto anche dentro le istituzioni scolastiche), ben sapendo che la migliore azione di contrasto alla “patologia” è di natura preventiva, che occorre sviluppare una funzione di deterrenza che si gioca sulla qualità della scuola e dei suoi operatori. Dunque sulla formazione ed il reclutamento di dirigenti e docenti pienamente all’altezza, sul loro accompagnamento nella professione, sulla costante azione di formazione permanente e aggiornamento, di ascolto e interlocuzione con chi è impegnato in aule sempre più complesse. Quante volte viene richiesto dalla base anche solo un confronto su ciò se si fa nella scuola, una conoscenza di punti di eccellenza e di “buone pratiche”, un concreto aiuto nei casi in difficoltà?
Crediamo, allora, che ci sia ancora spazio per una funzione ispettiva di stampo “europeo”, anche se non è facile districarsi tra i diversi modelli praticati in Europa: dagli accreditati ispettori di sua maestà britannica (ormai introvabili, visto che si sta esternalizzando il servizio ispettivo) alla fitta rete di ispettori francesi molto “dentro” le scuole (“schieramento mobile del ministro sul territorio” ebbe a definirli qualche osservatore malizioso). Che ne sarà degli Ispettori della nostra Repubblica? Basterà un’iniezione di nuove energie professionali per rilegittimare un ruolo storico? Basterà ripristinare il concorso pubblico per salvare una funzione in tempi di “spoil system” selvaggio? Basterà re-inventare le funzioni tecniche di supporto all’autonomia per rivendicarne una pubblica utilità ai fini del miglioramento del sistema educativo? Sarà forse necessario delimitare il campo di azione professionale ad una onesta “ispezione” di garanzia per la correttezza, imparzialità e adeguatezza del funzionamento del sistema, rimovendo con più decisione le zone di malfunzionamento? Forse sarà l’insieme di queste spinte e controspinte a caratterizzare la prossima generazione di ispettori della Repubblica; un corpo professionale diventa quello che è anche per meriti (e demeriti) di chi ne fa parte. L’auspicio è allora che l’imminiente concorso sia la fucina di nuovi ispettori con la voglia di giocare fino in fondo il ruolo di “servant civil”, avendo come solo padrone la Carta Costituzionale che all’art. 97 ammonisce circa l’imparzialità della pubblica amministrazione e dei suoi funzionari (che sono al “servizio esclusivo della Nazione” –art. 98).